Inspiratiebrief Water een stem geven: De doeltreffendheid van de watertoets Zuiderzeeland

Conclusies en aanbevelingen

Conclusies over de (digitale) watertoets

Uit het onderzoek blijkt dat de doeltreffendheid van de inzet van de watertoets toeneemt naarmate de ruimtelijke ontwikkeling minder complex is en de duur korter is. Voor complexe ruimtelijke ontwikkelingen biedt de watertoets weinig prikkels voor 1) het ontwikkelen van maatwerkoplossingen 2) meer intensieve samenwerking tussen het waterschap en de initiatiefnemer en 3) meer afstemming binnen het waterschap zelf. 

Hierdoor worden kansen gemist. De toepassing de watertoets op één moment in de tijd staat op gespannen voet met langlopende ontwikkelingen. Het is ingewikkeld om als waterschap een samenhangende en doeltreffende inbreng van de waterbelangen in complexe langlopende ontwikkelingen te verzorgen die de keten van watertoets, vergunning, toezicht en handhaving dekt. Hiervoor is een team Gebiedsontwikkeling opgericht binnen het waterschap Zuiderzeeland dat deze integrale advisering en de regie naar buiten toe kan oppakken. Het belang van waterveiligheid is vaak het meest zwaarwegend in de watertoets, terwijl het belang van waterbeschikbaarheid weinig aan de orde komt. De meeste wateradviezen gaan over wateroverlast en schoon water.

Doorontwikkeling watertoets bij het werken vanuit de Omgevingswet en het principe Water en bodem sturend: Uit het onderzoek blijkt dat een doeltreffende watertoets een verschillende functie heeft afhankelijk van het type ruimtelijke ontwikkeling. 

Door deze functies te onderscheiden en nader uit te werken voor verschillende ruimtelijke ontwikkelingen wordt de watertoets meer doeltreffend. Verdere optimalisatie kan plaatsvinden:

• Bij enkelvoudige kortlopende ontwikkelingen
  door een betere interactie en afstemming tussen de verschillende disciplines van het waterschap; en door waterbeschikbaarheid vaker te betrekken bij het wateradvies.
• Bij complexe kortlopende ontwikkelingen
  door in te zetten op een dialoog tussen de betrokken partijen, waarbij het waterschap haar kennis en expertise inbrengt, met ruimte voor maatwerk in het gezamenlijk ontwikkelen van oplossingen.
• Bij enkelvoudige langlopende ontwikkelingen
  door te streven naar adaptieve afspraken en monitoring, waarbij rekening wordt gehouden met het detailniveau dat het ruimtelijke plan op dat moment heeft en waarbij afspraken worden gemaakt over de rol van het waterschap bij nadere invulling van het plan en over de gezamenlijke monitoring tijdens het langjarige proces van realisatie.
• Bij complexe langlopende ontwikkelingen
  door een coördinator of regisseur aan te stellen die een aanspreekpunt is voor externe partners en die de (water)belangen van waterschap Zuiderzeeland gecoördineerd, samenhangend en doeltreffend inbrengt in het proces van de totstandkoming van het ruimtelijke plan. 

Conclusies en over het beleid van waterschap Zuiderzeeland

De relevante beleidskaders van het waterschap Zuiderzeeland, zoals het Waterkader waarin alle beleid voor de watertoets is opgenomen, en de beleidsregel Compensatie toename verharding en versnelde afvoer, dateren uit 2013 en zijn verouderd. 
Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt het algemeen bestuur aan om het Waterkader en de beleidsregel Compensatie toename verharding en versnelde afvoer op korte termijn te actualiseren, waarbij de gevolgen van klimaatverandering, de toenemende ruimtedruk en het principe water en bodem sturend meegenomen worden. 

Conclusies over de ruimtelijke plannen

Uit het onderzoek blijkt weinig aandacht te zijn voor de outcome van de watertoets, i.e. de doorwerking van de watertoets in de ruimtelijke ontwikkeling. De sturing op de output (het wateradvies) door het waterschap Zuiderzeeland heeft geleid tot een goed gestructureerde procedure om tot wateradviezen te komen. Er ontbreekt echter een gestandaardiseerde vorm van verificatie door het waterschap van de doorwerking van het advies in een ontwerp- en definitief ruimtelijk plan. Bovendien is er geen zicht op de gehele keten van wateradvies naar vergunningverlening, toezicht en handhaving. Dit vraagt om een synchronisatie van de tussentijdse (externe) procesresultaten met interne procedures. 

• Aanbeveling: De rekenkamercommissie beveelt het algemeen bestuur aan om ruimte in ambtelijke inzet te bieden voor een verificatie op het ontwerpplan en de monitoring van het definitieve ruimtelijke plan. Ook het ‘waterdicht maken’ van de keten watertoets > vergunningverlening > toezicht en handhaving als onderdeel van de monitoring wordt als aandachtspunten meegegeven, met als uitgangspunten de focus op de outcome en doelmatigheid. 

Wettelijke wijziging van de watertoets vanaf 1 januari 2024

Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024 is de watertoets veranderd. De term ‘weging van het waterbelang’ wordt gebruikt in de Ow in plaats van de term ‘watertoets. De watertoets is inhoudelijk versterkt. Eerder stelde het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) enkel een procedurele overlegverplichting en de verplichting tot het opnemen van een waterparagraaf in een bestemmingsplan. De (impliciete) procedurele verplichting is onder de Omgevingswet verstevigd door een inhoudelijke motiveringsverplichting, waarbij overheden bij de totstandkoming van ruimtelijke plannen rekening moeten houden met de gevolgen voor het beheer van watersystemen. De gevolgen voor het beheer van watersystemen worden breed opgevat; het gaat onder andere om het voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van de watersystemen en de vervulling van de maatschappelijke functies van de watersystemen, zoals scheepvaart of zwemwater. Ook geldt de algemene afstemmings- en samenwerkingsverplichting tussen overheden op grond van artikel 2.2 Ow.

Daarnaast is de reikwijdte van de watertoets verbreed; het ziet niet meer alleen op de voorbereiding van een omgevingsplan (voor de Omgevingswet: bestemmingsplan), maar ook op de buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de provinciale omgevingsverordening en een projectbesluit. Overigens zijn al eerder bestuurlijke afspraken gemaakt over de verbrede reikwijdte van de watertoets in het Bestuursakkoord Water (BAW). Op grond van het BAW dient de watertoets uitgevoerd te worden bij alle ruimtelijke plannen die van belang zijn voor het waterbeheer, waaronder structuurvisies (omgevingsvisies en programma’s onder de Omgevingswet). Daarnaast heeft de Kamerbrief ‘Water en bodem sturend’ ervoor gezorgd dat het belang van water en bodem meer erkend wordt bij medeoverheden en dat ‘Water en bodem sturend’ als sturingsprincipe voor een meer duurzaam watersysteem en ruimtelijke ordening wordt toegepast.

Relevantie voor het WDODelta

In het Waterbeheerprogramma 2022-2027 van WDODelta wordt kort stilgestaan bij de ‘weging van het waterbelang’ dat met de Omgevingswet is geïntroduceerd en het belang daarvan. WDODelta werkt net zoals waterschap Zuiderzeeland met een digitale toets. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen 3 soorten watertoetsprocedures:

• Geen belang watertoetsprocedure: Functiewijziging zonder relevante wateraspecten;
• Korte watertoetsprocedure: Klein plan met weinig relevante wateraspecten;
• Normale watertoetsprocedure: Groot plan met meerdere aspecten.

Volgens het beleid van WDODelta volstaat een standaard waterparagraaf voor de eerste 2 procedures. Alleen bij de normale watertoetsprocedure is overleg tussen waterschap en initiatiefnemer noodzakelijk dat uiteindelijk een waterparagraaf op maat oplevert. Het onderscheid dat gemaakt wordt in dit rekenkamerrapport tussen enkelvoudige kortlopende ontwikkelingen, complexe kortlopende ontwikkelingen, enkelvoudige langlopende ontwikkelingen en complexe langlopende ontwikkelingen, de verschillende functies die de watertoets heeft in deze procedures en de handvatten die worden geboden voor de optimalisatie van de watertoets bieden nieuwe inzichten die meegenomen kunnen worden in de toekomstige herziening van het beleid van WDODelta voor de watertoets. 

Het onderzoek van de rekenkamercommissie Zuiderzeeland doet de volgende vragen rijzen: In welke beleidskaders van WDODelta is de watertoets opgenomen en zijn ze actueel? Wordt het belang van waterbeschikbaarheid/waterschaarste voldoende meegenomen in het wateradvies? Wordt door WDODelta de outcome van de watertoets (de doorwerking van de watertoets in het definitieve ruimtelijke plan) gemonitord? Is er voldoende ambtelijke capaciteit voor een verificatie op het ontwerpplan en de monitoring van het definitieve ruimtelijke plan? De versterkte juridische borging van de watertoets in de Omgevingswet biedt mogelijkheden om het meenemen van waterbelangen af te dwingen in ruimtelijke plannen en ontwikkelingen waarin ze onvoldoende zijn meegenomen.